全國政協委員、大灣區進出口商業總會會長林龍安。（作者供圖）

文/林龍安

夏寶龍主任在出席全國港澳研究會「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會時表示，習近平主席在聽取香港、澳門特別行政區行政長官述職時，對香港、澳門特別行政區政府都提出「堅持和完善行政主導」的明確要求。行政主導作為基本法設計特別行政區政治體制的重要原則，源於中華人民共和國憲法，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障。

行政長官李家超出席第八屆立法會議員宣誓儀式，並在隨後致辭中提出三個期盼，其中第一個期盼就是貫徹「行政主導」與「愛國者治港」原則相適應的方針。香港特別行政區的政治體制，長期以來被概括為「行政主導」。這一概念並非單純的政治口號，而是植根於香港歷史、確立於基本法憲制文件，並在實際管治中不斷演變的核心原則。然而，隨着社會環境的變遷與政治光譜的重組，「行政主導」在實踐中面臨着效率與制衡的雙重考驗。要準確理解香港的管治邏輯，必須深入剖析「行政主導」法理基礎及其在當代語境下的意義。

法理基礎

香港回歸後，「行政主導」這種模式被寫入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》。基本法從起草委員會的立法原意及條文設計來看，這一原則貫穿始終。

核心主要有兩點：一是行政長官的超然地位是行政主導的核心。基本法規定行政長官具有「雙首長」身份，既是香港特別行政區的首長，也是特區政府的首長，對中央人民政府和香港特別行政區負責。這種憲制安排使得行政長官在權力架構中處於樞紐位置，高於行政、立法、司法三權機關。二是行政與立法的權力配置明顯向行政傾斜。政府擁有專屬的財政預算案提案權，立法會議員提出的法案若涉及公共開支、政治體制或政府運作，必須先得到行政長官的書面同意。此外，行政長官擁有解散立法會的權力（在特定條件下），而立法會彈劾行政長官的門檻則極高。這些設計旨在確保政府施政的主導權，避免立法會政治過度癱瘓行政效率。

「三權分立」與「行政主導」的辯證

長期以來，香港社會對於特區體制是「三權分立」還是「行政主導」存在爭議。從法理學角度看，這兩者並非絕對對立，但在香港的具體語境下，必須釐清其主次關係。香港無疑存在行政、立法、司法機關的職能分工，司法獨立更是香港法治的基石，這一點不容置疑。然而，這種分工並不等同於西方政治學中嚴格意義上的「三權分立」，即三個權力機關地位完全平等且互相絕對制衡。

鄧小平先生在起草基本法時曾明確指出，香港不搞「三權分立」，不搞英美的議會制度。因此，香港的體制設計是一種「行政主導、三權分置、司法獨立、行政與立法既互相制衡又互相配合」的獨特混合體。在這種架構下，行政權處於主導地位，旨在保障施政效率，落實「愛國者治港」及中央對港的全面管治權。

從「拉布」到「愛國者治港」

儘管憲制設計確立了行政主導，但在回歸後的很長一段時間裏，這一體制的落實並非一帆風順。

過去，立法會內部的政治對立，尤其是反對派議員利用議事規則進行「拉布」導致大量民生法案和撥款申請積壓。這種現象造成了「有行政之名，無主導之實」的困局，政府施政舉步維艱，行政主導在實際操作層面遭到嚴重削弱。這種內耗不僅拖慢了香港的發展步伐，也加劇了社會深層次矛盾。

隨着香港國安法的實施以及完善選舉制度的落實，「愛國者治港」原則得到了制度性保障。立法會生態發生了根本性變化，惡意阻撓施政的情況已不復存在。這為「行政主導」的回歸創造了前所未有的有利環境。行政機關不再需要耗費大量精力於政治攻防，從而能夠將重心轉移到解決房屋、醫療、青年發展等關乎社會民生問題上。

良政善治的關鍵

「行政主導」制度環境的確立，並不代表良政善治會自動降臨。權力的集中意味着責任的加重。在新的政治格局下，行政主導將面臨着新的要求和挑戰：一是行政效能的自我革新。沒有了反對派的阻撓，政府不能再以「立法會拉布」作為施政不力的藉口。行政機關必須提升自身的決策質量和執行力，打破官僚主義，展現出解決深層次矛盾的魄力。二是行政與立法的良性互動。行政主導不等於行政「一言堂」。立法會雖然由愛國者組成，但仍需發揮監督政府、反映民意、完善政策的功能。行政機關應主動與立法會溝通，吸納建設性意見，形成「配合中有監督，監督中需配合」的新型關係。三是回應民意的機制建設。在強勢行政的模式下，政府更需要建立良性高效的民意反饋機制，確保政策制定過程公開透明，廣泛諮詢社會各界，避免因權力傲慢而導致政策離地，成為紙上談兵。

當前，香港正處於由治及興的關鍵時期。行政主導體制的優勢能否轉化為治理效能，取決於管治團隊是否有足夠的智慧與擔當，以及能否在維護中央權威與回應市民訴求之間找到最佳平衡點。只有真正做到「民有所呼，我有所應」，行政主導才能展現出其強大的生命力，引領香港走向更美好的未來。

（作者為全國政協委員、大灣區進出口商業總會會長）